《中华人民共和国野生动物保护法》修订意见与建议

（个人陋见）

现对《中华人民共和国野生动物保护法》提出如下修订意见与建议：

一、建议对立法目的进行调整

修改建议：将《中华人民共和国野生动物保护法》第一条修改为：

第一条 保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，保障公共卫生健康，推进生态文明建设，保护人民生命健康安全，制定本法。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》第一条规定：“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。”

在现行法律规定中，立法者认为保护野生动物保护只是一个生态问题，所以从生态文明建设的角度着墨较多。但是通过2013年的SARS疫情和2019年末开始的新冠肺炎疫情，应当认识到，保护野生动物保护还是一个公共卫生健康和人民生命健康安全的问题，其重要性并不亚于生态保护。因此，必须将“保障公共卫生健康”和“保护人民生命健康安全”写入立法目的，并在此目的之下，对有关具体的法律规范进行调整和完善。

二、建议明确本法规定的野生动物及其制品范围

修改建议：将《中华人民共和国野生动物保护法》第二条修改为：

第二条  在中华人民共和国领域及管辖的其他海域，从事野生动物保护及相关活动，适用本法。

本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。

本法规定的野生动物及其制品，是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。

本条第二款规定的野生动物的任何部分，适用野生动物的管理规定，但是其衍生物除外。

珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》第二条规定：“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域，从事野生动物保护及相关活动，适用本法。

“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。

“本法规定的野生动物及其制品，是指野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。

“珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。”

《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第二条规定，本条例所称“野生动物产品，是指陆生野生动物的任何部分及其衍生物。”

但是，以上规定显然存在很大漏洞。在《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》中，不少规范是将野生动物与野生动物制品区分开来规范的，有些法条只对野生动物进行了规范，而没有对其制品进行规范，如《中华人民共和国野生动物保护法》第二十七条第四款、第三十三条第二款规定等。这样，如果行为人将“三有”野生动物进行分割或是将各部分分开出售、利用和运输，那么监督管理机关和执法机关就会陷于管还是不管的两难尴尬境地，如此给违法犯罪分子可趁之机。因此，有必要规定，除衍生物外，对野生动物的任何部分都适用野生动物管理规定。

三、建议对野生动物保护原则进行调整

修改建议：将《中华人民共和国野生动物保护法》第四条规定修改为：

第四条 保护野生动物应当尊重自然、顺应自然，坚持保护第一、生态优先、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》第四条规定：“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，鼓励开展野生动物科学研究，培育公民保护野生动物的意识，促进人与自然和谐发展。”

在1988年11月8日通过的《中华人民共和国野生动物保护法》中，第一条规定：“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法。”该法第四条规定：“国家对野生动物实行加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用的方针，鼓励开展野生动物科学研究。”国家对利用野生动物的态度是：“积极驯养繁殖、合理利用野生动物资源”。

2003年6月25日发布的《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》指出：“突出发展名特优新经济林、生态旅游、竹藤花卉、森林食品、珍贵树种和药材培植以及野生动物驯养繁殖等新兴产品产业，培育新的林业经济增长点。”在这一政策指导下，绝大多数省份都将野生动物驯养繁殖作为新兴产品产业来发展，惟恐落后于形势。即使2016年7月2日修订的《中华人民共和国野生动物保护法》将“合理开发利用”方针修改为“规范利用”原则，一些地方仍然将此解读为是鼓励发展野生动物驯养繁殖产业的，只不过要“规范利用”而已。

譬如，某省林下资源产业开发调研项目组在2016年《××省野生动物人工繁育产业发展的建议》中写道：“××省是我国乃至全世界野生动物物种资源最丰富的地区之一，素有‘动物××’之称，分布有各类陆生野生动物 1366 种，许多种类具有极高的经济、科研和观赏价值。加上我省优越的自然环境和气候条件，为野生动物人工繁育产业的发展创造了得天独厚的有利条件。可以说我省野生动物人工繁育产业是一项朝阳产业。”“据不完全统计，目前，我省共有野生动物人工繁育、经营利用单位和养殖户超过1000家，企业就业人数4500多人，固定资产15亿元，年总产值及进出口贸易总额20亿元。养殖野生动物200多种，年存栏170多万只（头、条）。”即使如此，该《建议》觉得发展还很不够。“由于多种原因，我省野生动物人工繁育产业发展长期停留在大资源、小产业、低效益的初级阶段，与我省野生动物资源大省的地位不相适应。”

现行《中华人民共和国野生动物保护法》虽然在野生动物管理原则中明确“保护优先”和“严格监管”，但将“规范利用”在原则中一并列出，整体上突出了利用的地位和重要性。譬如，《国家林业和草原局关于促进林草产业高质量发展的指导意见》（林改发〔2019〕14号）指出：“规范有序发展特种养殖。发挥林区生态环境和物种资源优势，以非重点保护动物为主攻方向，培育一批特种养殖基地和养殖大户，提升繁育能力，扩大种群规模，增加市场供给。”

正是在这一“规范利用”原则之下，许许多多的地方将人工繁育野生动物作为一项重要的林业产业来发展，当地政府和林业主管部门采取的是积极鼓励政策。在“法无禁止皆可为”理念下，对发展什么样的野生动物产业，各地基本上持开放态度，只要当事人提出人工繁育野生动物申请，除极少数敏感物种外，林业主管部门一般都批准了行政许可。

很多管理者和利用者认为，只要经过批准就是合法的、规范的，所以，在实际工作中，对野生动物的利用之争就集中在了是否规范上，而有意无意地忽略了什么野生动物可以利用、什么野生动物不能利用，尤其是没有清晰界定什么野生动物可以食用，什么野生动物不准食用，致使各种各样的野生动物及其制品进入了市场，端上了餐桌。

应当来讲，一件事情，如果出发点和前提错了，那么无论再“规范”，也是错误的。在“保护优先”原则下，利用首先要解决的不应为是否“规范”的问题，而是“界限”和“程度”问题，即先要明确什么野生动物可以利用、什么野生动物不能利用，特别是要明确规定什么野生动物及其制品可以食用，什么野生动物及其制品不准食用。

四、建议完善“三有”野生动物及其制品管理规定

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第四十一条规定，作为修改后的第七十一条。具体为：

第 条  省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会可以依照本法规定制定实施办法。

修改理由：对于非国家重点保护野生动物及其制品管理，《中华人民共和国野生动物保护法》有以下五个条款规定，分别是：

1.第二十二条规定：“猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。”

2.第二十七条第四款规定：“出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。”

3.第三十条第一款规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。”

4.第三十三条第二款规定：“运输非国家重点保护野生动物出县境的，应当持有狩猎、进出口等合法来源证明，以及检疫证明。”

5.第四十一条规定：“地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定。”

在以上规定中，明显存在以下三个方面的主要问题：

一是规范对象不全面。《中华人民共和国野生动物保护法》第二十七条第四款、第三十三条第二款规范的对象只有“非国家重点保护野生动物”，没有包括非国家重点保护野生动物制品。如此，对出售、利用和运输非国家重点保护野生动物制品的监管就于法无据。

如此，出售、利用和运输非国家重点保护野生动物的任何部分及其衍生物，如果执法机关不能证明其用于制作食品，那么就没有法律依据要求当事人提供合法来源证明。这样，如何能管得住又如何能管得好呢？

二是规范环节不完整。《中华人民共和国野生动物保护法》第二十五条、第二十六条只对人工繁育国家重点保护野生动物作出了规定，但是对人工繁育“三有”野生动物没有进行规范。

有些地方性法规虽然也对人工繁育“三有”野生动物设立了行政许可，但是对人工繁育应当具备的条件特别是种源条件规定不明或规定不一，而且没有规定无证人工繁育“三有”野生动物的法律责任。如此，一些人开始钻法律和政策的空子，以人工繁育野生动物为名，实际上干着非法收购、出售野生动物及其制品的勾当，所谓建立物种系谱、繁育档案和个体数据，则完全流于形式，既不规范，也无法核实，人工繁育野生动物实际上成为野生动物管理主要乱源之一。

譬如，2013年至2014年，某省森林公安局在直接组织查处的蛇类案件中，所有蛇类人工繁育者均存在违法收购野生蛇现象。再如，2018年7月，某省森林公安破获有史以来最大一起贩卖野生动物案，涉案动物17000余只，销售网络覆盖全国15个省份，而当事人声称其来源合法，有人工繁育许可证和经营许可证。又如，2017年10月30日，中部某市森林公安机关查获一非法狩猎团伙，在短短的40天内，猎捕鸟类多达50万只，而团伙却是以人工繁育为名，明目张胆地建了38个喂养鸟类大棚。曾经有一阶段，黄胸鹀也被一些地方批准为可以人工繁育的野生动物，但不幸的是，所谓的人工繁育不但没有挽救黄胸鹀的命运，反而是雪上加霜。黄胸鹀的评级从2000年最安全的无危，2004年的近危，2008年的易危，到2013年的濒危，直至2017年的极危，只用了短短17年时间。据不完全统计，仅水鸟一项，我国每年大约有40种、8万至12万只遭人猎杀，其中绝大部分是“三有”野生动物。

三是规范措施不可行。《中华人民共和国野生动物保护法》没有规定出售、利用和运输非国家重点保护野生动物及其制品行政许可，而是仅要求出售、利用和运输非国家重点保护野生动物应当提供合法来源证明与检疫证明；而且，运输非国家重点保护野生动物出县境的，才需要以上证明，如果是不出县境的运输，则当事人没有提供以上证明的法律义务。这种措施规定，完全脱离管理与执法实践（以下详论）。

《中华人民共和国野生动物保护法》第四十一条虽然授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会制定地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物的管理办法，但是，在“放管服”大背景下，不少省份对非国家重点保护野生动物管理采取了“从宽”态度，而且基于行政法的“控权”本质，在上位法对野生动物管理行政许可与行政强制已作限制的情况下，各省、自治区、直辖市管理办法实际上也没有多少可以发挥的空间。

在现实生活中，造成野生动物管理混乱的，主要还是集中在非国家重点保护野生动物及其制品上。无论是管理规定还是执法力度，都显软弱，加强“三有”野生动物管理迫在眉睫。

因此，有必要对《中华人民共和国野生动物保护法》第四十一条规定进行原则性修改。目的是将“三有”野生动物及其制品管理与国家重点保护野生动物及其制品管理在法律中一并规范，不再授权地方性法规对原则性问题自行制定办法，同时，强化对“三有”野生动物及其制品的管理措施。

五、建议调整野生动物栖息地保护制度

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第十二条、第二十条规定，并将修改后第二十条规定作为第二十四条。具体为：

第十二条 国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门，根据野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估结果，确定并发布野生动物重要栖息地名录。

省级以上人民政府依法划定相关自然保护区域，保护野生动物及其重要栖息地，保护、恢复和改善野生动物生存环境。对不具备划定相关自然保护区域条件的，县级以上人民政府可以采取划定禁渔区、规定禁渔期等其他形式予以保护。

禁止或者限制在相关自然保护区域内引入外来物种、营造单一纯林、过量施洒农药等人为干扰、威胁野生动物生息繁衍的行为。

相关自然保护区域，依照有关法律法规的规定划定和管理。

第二十四条  在相关自然保护区域和禁渔区、禁渔期内，禁止捕捞以及其他妨碍野生动物生息繁衍的活动，但法律法规另有规定的除外。

野生动物洄游期间，在前款规定区域外的洄游通道内，禁止捕捞并严格限制其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。洄游通道的范围以及妨碍野生动物生息繁衍活动的内容，由县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门规定并公布。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》第十二条第二款规定：“第十二条国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门，根据野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估结果，确定并发布野生动物重要栖息地名录。

“省级以上人民政府依法划定相关自然保护区域，保护野生动物及其重要栖息地，保护、恢复和改善野生动物生存环境。对不具备划定相关自然保护区域条件的，县级以上人民政府可以采取划定禁猎（渔）区、规定禁猎（渔）期等其他形式予以保护。

“禁止或者限制在相关自然保护区域内引入外来物种、营造单一纯林、过量施洒农药等人为干扰、威胁野生动物生息繁衍的行为。

“相关自然保护区域，依照有关法律法规的规定划定和管理。”

该法第二十条规定：“在相关自然保护区域和禁猎（渔）区、禁猎（渔）期内，禁止猎捕以及其他妨碍野生动物生息繁衍的活动，但法律法规另有规定的除外。

“野生动物迁徙洄游期间，在前款规定区域外的迁徙洄游通道内，禁止猎捕并严格限制其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。迁徙洄游通道的范围以及妨碍野生动物生息繁衍活动的内容，由县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门规定并公布。”

修改以上规定是为了与修改后的第二十一条规定相协调。如后所述，《中华人民共和国野生动物保护法》第二十一条将修改为：“禁止猎捕、杀害受保护的野生动物。”这样，对陆生野生动物而言，无论是国家重点还是非国家重点，除科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况外，一律禁止猎捕，也就是说，全国都是禁猎区，全年都是禁猎期，再规定禁猎区和禁猎期不但没有意义，反而会引起歧义。但是，对水生野生动物而言，由于要与《中华人民共和国渔业法》规定相协调，所以有必要保留禁渔区与禁渔期规定。与此同时，该法第二十条规定也应当作相应修改。

六、建议完善野生动物猎捕制度和猎捕工具管理制度

修改建议：删除《中华人民共和国野生动物保护法》第二十二条规定，修改第二十一条、第二十三条、第二十四条规定，并相应调整法条顺序；同时增加一条规定，作为第二十二条。具体为：

第二十条  禁止猎捕、杀害受保护的野生动物。

因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，需要猎捕国家一级保护野生动物的，应当向国务院野生动物保护主管部门申请猎捕证；需要猎捕国家二级保护野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请猎捕证。需要猎捕非国家重点保护野生动物的，应当向设区的市级人民政府野生动物保护主管部门申请猎捕证。

第二十一条  猎捕者应当按照猎捕证规定的种类、数量、地点、工具、方法和期限进行猎捕。

持枪猎捕的，应当依法取得公安机关核发的持枪证。

第二十二条  猎捕实施前，猎捕者应当向猎捕地县级人民政府野生动物保护主管部门书面报告。猎获的野生动物，由猎捕者将其种类、数量、个体照片及猎捕的地点、工具、方法实时报告给县级人民政府野生动物保护主管部门。猎捕完成后，应当在3日内向猎捕地的县级人民政府野生动物保护主管部门申请查验。

县级人民政府野生动物保护主管部门应当在猎捕证上标注实际猎捕的野生动物种类、数量，并加盖公章。对查验合格的野生动物个体，应当现场标志野生动物专用标识并拍照或录像，保证可追溯。

县级人民政府野生动物保护主管部门应当在查验后7日内将查验结果、标注查验结果的猎捕证复印件、标志有野生动物专用标识的野生动物个体照片或录像在规定的网络平台上公示，并报批准猎捕的行政机关备案。

第二十三条  国务院野生动物保护主管部门应当根据不同的野生动物种类和用途，规定可以使用的猎捕工具和方法。

禁止使用除国务院野生动物保护主管部门规定之外的工具和方法猎捕野生动物。

禁止出售、购买、运输电击装置、猎套、猎夹、地枪、捕网、电子诱捕装置等猎捕野生动物工具。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》关于猎捕受保护的野生动物有如下四条规定：

1.该法第二十一条规定：“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。

“因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，需要猎捕国家一级保护野生动物的，应当向国务院野生动物保护主管部门申请特许猎捕证；需要猎捕国家二级保护野生动物的，应当向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证。

2.该法第二十二条规定：“猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。”

3.该法第二十三条规定：“猎捕者应当按照特许猎捕证、狩猎证规定的种类、数量、地点、工具、方法和期限进行猎捕。

“持枪猎捕的，应当依法取得公安机关核发的持枪证。”

4.该法第二十四条规定：“禁止使用毒药、爆炸物、电击或者电子诱捕装置以及猎套、猎夹、地枪、排铳等工具进行猎捕，禁止使用夜间照明行猎、歼灭性围猎、捣毁巢穴、火攻、烟熏、网捕等方法进行猎捕，但因科学研究确需网捕、电子诱捕的除外。

“前款规定以外的禁止使用的猎捕工具和方法，由县级以上地方人民政府规定并公布。”

猎捕是野生动物保护与管理的重要源头，加强猎捕管理既是野生动物保护的治本之策，也是防止非法猎捕的野生动物流入市场和餐桌的有效措施，其管理措施必须严格而完善。但是，以上规定存在以下三个方面的主要问题：

其一，猎捕非国家重点保护野生动物管理措施不严。在现行法律规定中，对猎捕非国家重点保护野生动物，是实行“猎捕量限额管理”的，而其中绝大部分是进入了交易市场并最终用于食用。在全面禁食野生动物这个大原则下，自当不允许有猎捕的野生动物进入市场。但是，如果不禁止除特殊情况之外的猎捕活动，这个目标就难以实现。因此，无论是国家重点保护野生动物还是非国家重点保护野生动物，除科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况外，都应当禁止猎捕。

其二，猎捕非国家重点保护野生动物监管规定缺位。现行法律规定突出了行政许可，但是忽略了与之配套的监管问题。在此监管方面，应当明确以下三个方面的问题：

一是监管依据问题。依照《中华人民共和国行政许可法》第六章规定，行政机关应当依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，并将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。可是，由谁实施监督检查呢？《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）确定了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，但是，这是为深化商事制度改革，强化“先照后证”改革后的事中事后监管而提出的意见，其他领域能否参照适用，是一个大问号。与行政许可一样，行政监督、行政检查也是独立的行政权力，必须有明确的法律授权才能行使。无论以上“四个谁”原则能否在猎捕野生动物行政许可事项中适用，也无论该类行政许可由哪一级林业主管部门作出决定，现实情况是，其具体监管和检查职责都是由县级林业主管部门来履行的，但是，这需要法律明确的授权。

二是监管方式问题。野生动物保护主管部门对猎捕活动的监督是事中监督、事后监督还是全过程监督？是监督人员随猎捕人员一起行动还是每次行动后对猎物进行清查？由于猎捕活动的可预见和可控性不足，完成一次计划猎捕活动往往会持续数日乃至数月，且猎捕活动具有较强的专业性和较大的危险性，野生动物保护主管部门人员随队全过程监督的可能性较小。实践中对猎捕活动的监督基本上以猎捕者事后报告为主，这好比在没有任何证据的情况下，询问一个人是否做过坏事。答案是显而易见的。因此，野生动物保护主管部门的监督大多只是形式上的，而不是实质上的。

三是监管成效问题。野生动物保护主管部门的猎捕许可与林业主管部门的采伐许可等是不同的，如采伐许可的对象是特定物，独一无二，实际采伐情况与行政许可情况是不是一致，很容易作出判定，因此，监督的成效是可核查、可验证的。但是，许可猎捕的野生动物是种类物，而不是特定物，实际猎捕情况与行政许可情况是否一致，很难核查、验证；尤其是在自然界野生动物数量不清楚的情况下，实际猎捕情况如何，基本上就是一笔算不清的“糊涂账”。比如许可猎捕3只猕猴，但具体是哪3只猕猴，不知道，一定地域里有多少只这样的猕猴，也不确定；那么，即使猎捕者实际猎捕了10只猕猴，也无账可查、无账可对。实践中，很少办理违反特许猎捕证、狩猎证规定猎捕野生动物的案件，这并不意味着无此类案件发生，只是不易发现和取证而已。再者，进入流通和利用环节的野生动物，是否就是行政许可猎捕的野生动物，也由于缺乏同一性比对措施而变成一笔糊涂账。

因此，对于猎捕野生动物监管问题，应当从以下三个方面着力：一是法律要规定猎捕野生动物应当实施监督管理，包括授权县级人民政府野生动物保护主管部门实施监督检查；二是法律规定的监管措施要具有可操作性，特别是要保证猎捕野生动物可识别、可追溯；三是要根据《中华人民共和国行政许可法》规定的精神，将行政许可与监督管理情况予以公示，保证信息资源共享和依法接受监督。

其三，禁猎工具和禁用方法规定不全。在现行法律中，明确规定了8种禁猎工具和6种禁用方法，为防止表述不全，还使用了“等”；为防止有遗漏，还专门又规定一款，“前款规定以外的禁止使用的猎捕工具和方法，由县级以上地方人民政府规定并公布。”这种采用列举方式来规定禁猎工具和禁用方法，确实存在挂一漏万问题。非法猎捕者所使用的工具和方法层出不穷，而法律又不可能时时更新，因此这种采用“堵”的方法实不能解决根本问题。

既然该法第二十三条规定，猎捕者应当按照特许猎捕证、狩猎证规定的工具、方法进行猎捕，那么，除行政机关许可的工具、方法外，其他工具和方法都为非法，对未经许可者而言，所有的工具都是禁猎工具，所有的方法都是禁用方法，实在没必要一一列明禁猎工具和禁用方法。

为给行政机关行政许可作出指引，根据科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况，国务院野生动物保护主管部门不难规定可以使用的猎捕工具和方法。

此外，网络和市场上出售、购买、运输电击装置、猎套、猎夹、地枪、捕网、电子诱捕装置等猎捕野生动物工具现象十分猖獗，给猎捕野生动物带来非常大的危害。但是，现行法律没有对出售、购买、运输禁猎工具的管理规定，也没有相应的法律责任，这很不利于对非法猎捕野生动物的控制。因此，有必要在规范和责任上予以完善。

七、建议完善野生动物人工繁育制度

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第二十五条、第二十六条规定，并增加人工繁育受保护野生动物监督管理规定，分别作为修改后的第二十五条至第二十八条。具体为：

第二十五条　国家支持有关科学研究机构因物种保护目的人工繁育国家重点保护野生动物。

国务院野生动物保护主管部门应当建立可以商业性人工繁育野生动物名录，没有列入该名录的受保护野生动物，不得进行商业性人工繁育。

人工繁育本条第一款规定以外的受保护野生动物实行许可制度。人工繁育国家重点保护野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证，但国务院对批准机关另有规定的除外。人工繁育非国家重点保护野生动物的，应当经设区的市级人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证。

禁止为食用人工繁育受保护的野生动物，但列入人工繁育可食用野生动物名录的野生动物除外。

第二十六条  人工繁育受保护野生动物应当使用人工繁育子代种源，建立物种系谱、繁育档案和个体数据。因物种保护目的确需采用野外种源的，适用本法第二十一条和第二十三条的规定。

本法所称人工繁育子代，是指人工控制条件下繁殖出生的子代个体且其亲本也在人工控制条件下出生。

第二十七条　人工繁育受保护野生动物应当有利于物种保护及其科学研究，不得破坏野外种群资源，并根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件，具备与其繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术，符合有关技术标准和防疫要求，不得虐待野生动物。

省级以上人民政府野生动物保护主管部门可以根据保护国家重点保护野生动物的需要，组织开展国家重点保护野生动物放归野外环境工作。

第二十八条  县级人民政府野生动物保护主管部门对在本行政区域范围内人工繁育野生动物的活动，应当实施监督检查，但是人工繁育本法规定的可食用野生动物除外。

经批准人工繁育野生动物的单位和个人，应当将每个周期繁育野生动物情况和有关证明资料及时报送当地县级人民政府野生动物保护主管部门备案与查验。备案与查验情况应当在规定的网络平台上公示。

县级人民政府农业农村主管部门对在本行政区域范围内人工繁育可食用野生动物的活动，应当实施监督检查。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》关于人工繁育受保护的野生动物有如下两条规定：

1.该法第二十五条规定：“国家支持有关科学研究机构因物种保护目的人工繁育国家重点保护野生动物。

“前款规定以外的人工繁育国家重点保护野生动物实行许可制度。人工繁育国家重点保护野生动物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，取得人工繁育许可证，但国务院对批准机关另有规定的除外。

“人工繁育国家重点保护野生动物应当使用人工繁育子代种源，建立物种系谱、繁育档案和个体数据。因物种保护目的确需采用野外种源的，适用本法第二十一条和第二十三条的规定。

“本法所称人工繁育子代，是指人工控制条件下繁殖出生的子代个体且其亲本也在人工控制条件下出生。

2.该法第二十六条规定：“人工繁育国家重点保护野生动物应当有利于物种保护及其科学研究，不得破坏野外种群资源，并根据野生动物习性确保其具有必要的活动空间和生息繁衍、卫生健康条件，具备与其繁育目的、种类、发展规模相适应的场所、设施、技术，符合有关技术标准和防疫要求，不得虐待野生动物。

“省级以上人民政府野生动物保护主管部门可以根据保护国家重点保护野生动物的需要，组织开展国家重点保护野生动物放归野外环境工作。”

人工繁育是野生动物保护与管理的又一重要源头，加强人工繁育管理既是防止非法猎捕野生动物合法化的重要措施，也是有效遏止滥食野生动物的重要一环。但是，在以上规定下显然难以实现“规范利用”目标，主要存在以下三个方面的问题：

其一，可以人工繁育野生动物的界限不明确。在2003年8月至2012年10月间，由于国家林业局下发的《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》有效，各地林业主管部门在批准人工繁育野生动物时，大体上还有所节制，不敢越线太远。当国家林业局废止《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》后，对这54种陆生野生动物名单的，各地以老野保法规定的“积极驯养繁殖”方针为指引，自行其是，放手发展所谓的野生动物产业，最终造成现在的失控局面。

譬如，所有蛇类均不在商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的54种陆生野生动物名单之列，但是，绝大部分省份已解禁了蛇类人工繁育。据新华社报道，在广西某县，养殖眼镜蛇和滑鼠蛇已成为当地农户脱贫致富的重要产业。该县约8000户农户养蛇，之前这些农户90%都是贫困户，通过养蛇陆续脱贫了。2019年全县共养殖420万条蛇，全部集中到广东佛山蛇类批发市场销售。之前也有大量媒体报道农户人工繁育野生动物致富的事例，甚至加盟广告满天飞。但是，真相又是什么呢？

在某省森林公安机关办理的蛇类案件中，所有养殖户在笔录中都承认，如果严格按照“子二代”蛇才能出售的规定，那么没有一家养殖户能够做到，也绝不可能赚钱。所谓的蛇类养殖，种蛇都是从野外抓获的。有的养殖户将野外抓获的种蛇养大催肥后，便充当人工繁育的出售。有的将野生蛇下的蛋孵化后再养殖（一代蛇），这种一代蛇在人工繁育环境下开始发生变异，不但病死率非常高，而且体形变得较为短粗。这时养殖户大体上还有利可图，不过有经验的养殖户绝不会将一代蛇下的蛋再孵化，他们会将这类蛇蛋出售给不知情的养殖户，因为这种蛇蛋孵化的蛇（二代蛇）不但存活率极低，而且体形短粗养不大，养殖这种蛇的人几乎血本无归，根本不可能再养一代（子二代）出售。而且，蛇携带多种寄生虫，包括舌形虫、曼氏迭宫绦虫、隐孢了一虫、颚口线虫、广州管圆线虫、线中殖子孔绦虫等，且均为人畜共患型寄生虫，感染可致腹膜炎、败血症、心包炎、虹膜炎等，损害多个脏器，危及性命，根本不适合用于制作食品。但是，以上真相淹没于社会夸张而虚假的致富宣传中，不单是养殖户，也包括基层政府和林业主管部门。

如果法律一方面鼓励人们“积极驯养繁殖”，另一方面又限制利用人工繁育的野生动物及其制品，特别是禁止食用野生动物及其制品，这在政策上是无法协调的，也在实践中行不通。在禁止食用野生动物及其制品这个大原则下，有必要修改人工繁育野生动物规定，给出什么野生动物可以人工繁育什么野生动物不可以的清晰界限。因此，除列入人工繁育可食用野生动物名录的野生动物外，禁止为食用人工繁育其他受保护的野生动物。除去这部分野生动物外，因其他用途需要人工繁育野生动物的，譬如本法第二十五条第一款规定的物种保护、第二十七条第二款规定的科学研究、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，就需要国务院野生动物保护主管部门有针对性地予以明确规定，特别是对商业性人工繁育野生动物，譬如公众展示展演、药品生产、皮毛利用或者除食用之外的其他利用情况，则应当制定可以商业性人工繁育的野生动物名录，没有列入该名录的受保护野生动物，不得进行商业性人工繁育。

有一种观点认为，马牛羊鸡犬豕，也都是人类驯养而来的，怎么能限制人工繁育野生动物呢？实事求是来说，几千年来，能够被人驯化的野生动物也就那么几种，没有被驯化的意味着难以被驯化了，不能认为现代人短短数十年，就攻克了先人几千年来都没有解决的驯养难题。而且，野生动物人工种群与大自然中的野生动物也不相同，无论是在生物学上还是生态学上都不能等同起来。人工繁育的野生动物，除非能够成功地放归自然，否则它们也无法替代自然界的野生动物。现在，人工繁育的野生动物成功放归自然的寥寥无几，而且这种性质的人工繁育是科学性、拯救性的。寄希望于通过广泛的人工繁育来保护自然界的野生动物，是不切实际的。相反，以人工繁育为名大肆发展野生动物产业，对野外种群的破坏更甚，前述所指的黄胸鹀案例即是明证。

其二，人工繁育非国家重点保护野生动物管理不明确。如前所述，《中华人民共和国野生动物保护法》第二十五条、第二十六条只对人工繁育国家重点保护野生动物作出了规定，但是对人工繁育“三有”野生动物没有进行规范。因此，应当将人工繁育非国家重点保护野生动物的管理在法律中一并规定。

其三，人工繁育受保护野生动物监管缺少具体规定。虽然《中华人民共和国野生动物保护法》第三十四条第一款规定，县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当对人工繁育等利用野生动物及其制品的活动进行监督管理，但仅有此原则规定是远远不够的。对人工繁育野生动物监管不到位，实际上已成为野生动物管理的主要乱源之一。要强化人工繁育野生动物监管，应当着重做好以下两个方面：一是要重点监管将野外非法猎捕的野生动物充当人工繁育的野生动物，对每个周期繁育野生动物情况必须做到心中有数、账物相符。二是要根据《中华人民共和国行政许可法》规定的精神，将行政许可与监督管理情况予以公示，保证信息资源共享和依法接受监督。

八、建议完善野生动物出售、购买、利用制度

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第二十七条、第二十八条规定，作为修改后的第二十九条至第三十一条，并增加经营利用受保护野生动物及其制品向市场监督管理部门申请登记注册制度，作为修改后的第三十二条。具体为：

第二十九条　禁止出售、购买、利用和非法持有受保护野生动物及其制品。

因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，需要出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准；需要出售、购买、利用非国家重点保护野生动物及其制品的，应当经设区的市级人民政府野生动物保护主管部门批准，但国务院对批准机关另有规定的除外。行政机关批准情况应当在规定的网络平台上公示。

第三十条  出售、购买、利用野生动物及其制品，应当持有市级以上人民政府野生动物保护主管部门批准书、进出口合法来源证明或者法律、行政法规规定的其他批准文件。

出售、购买、利用的野生动物及其制品，应当附有专用标识和检疫证明。

受保护野生动物及其制品专用标识管理办法，由国务院野生动物保护主管部门规定。

第三十一条　对本法第十条规定的国家重点保护野生动物名录、有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录进行调整时，根据有关野外种群保护情况，对列入可以商业性人工繁育野生动物名录、人工繁育可食用野生动物名录的野生动物的人工种群，不再列入国家重点保护野生动物名录、有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施。

对列入可以商业性人工繁育野生动物名录、人工繁育可食用野生动物名录的人工繁育野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照设区的市级以上人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用，保证可追溯。

第三十二条  经营利用受保护野生动物及其制品、本法第三十一条第二款规定的人工繁育野生动物及其制品的，应当向市场监督管理部门申请登记注册。符合登记注册条件的，应当在证照上注明经营利用野生动物及其制品的具体种类和数量。

依照前款规定经核准登记的经营利用者，不得收购、出售无合法来源证明和检疫证明的野生动物及其制品。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》关于出售、购买、利用（食用除外）受保护的野生动物主要有如下两条规定：

第二十七条　禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品。

因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，需要出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，并按照规定取得和使用专用标识，保证可追溯，但国务院对批准机关另有规定的除外。

实行国家重点保护野生动物及其制品专用标识的范围和管理办法，由国务院野生动物保护主管部门规定。

出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明。

出售本条第二款、第四款规定的野生动物的，还应当依法附有检疫证明。

第二十八条　对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。对列入名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用，保证可追溯。

对本法第十条规定的国家重点保护野生动物名录进行调整时，根据有关野外种群保护情况，可以对前款规定的有关人工繁育技术成熟稳定野生动物的人工种群，不再列入国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施，但应当依照本法第二十五条第二款和本条第一款的规定取得人工繁育许可证和专用标识。

根据以上规定，《中华人民共和国野生动物保护法》没有设立生产、经营、利用“三有”野生动物及制品的行政许可制度，而是规定了出售、利用者对野生动物的证明责任（证明合法来源）。一般而言，行政机关对违法行为的处罚，举证责任在行政机关而不在被处罚人。此处在不设立行政许可制度的情况下，将举证责任分配给管理相对人，当有减少审批、提高效率所思，亦有堵塞漏洞、防止违法所虑。但是，这种制度设计并不符合实际需要，也缺乏可操作性。

其一，确定合法来源证明的问题。野生动物的合法来源就原始取得来说，主要有合法猎捕和人工繁育；就继受取得来说，主要有合法进口和合法流通。那么，与之相对应的合法来源证明有哪些呢？合法狩猎的“三有”野生动物可以狩猎证为合法来源证明。合法进口的“三有”野生动物可以进口许可证为合法来源证明。人工繁育的“三有”野生动物以什么为合法来源证明呢？不清楚。因为野保法既未设立“三有”野生动物人工繁育许可制度，又未设立“三有”野生动物标识制度，以什么来证明是人工繁育的“三有”野生动物？法律没有明确规定。有人工繁育许可证就能证明是人工繁育的野生动物么？显然不能。有大量非法来源的野生动物就是以人工繁育形式为掩护而“合法化”的。合法流通的“三有”野生动物以什么为合法来源证明呢？以其上游环节来定。问题是“三有”野生动物在流通过程中，其物主、形态、数量等信息会发生变化，那么信息固定的原始或上游合法证件真能以不变应万变吗？再者，除狩猎证、进口许可证等由公权机关颁发的法律证件外，私权和共权主体所作的证明以及证人证言等，能否作为合法来源证明使用？如不能，公权机关颁发的法律证件现不能涵盖所有的合法来源，如人工繁育的青蛙，按野保法规定，野生动物主管部门既不能发证，也无证可发，其合法来源将面临无从证明的窘境。如能，私权主体的公信力如何保证？如南方某省的执法机关查到一车青蛙，当事人出示一张北方某省一个村委会或是某村民的证明，说该车青蛙是人工繁育的，执法机关怎么办？如何既保证合法来源证明的真实性、有效性，又保证其经济、便捷，这需要认真加以平衡。此外，执法机关在查获仓库、冷库等场所贮藏的野生动物及其制品后，持有人会辩称其不是用于出售，而是用于制作动物饲料等，也拒不交待其来源。在此情况下，执法机关就没有查处的法律依据。

其二，判断野生动物用途的问题。《中华人民共和国野生动物保护法》第二十七条第四款、第四十八条第二款规定的行为对象只有非国家重点保护野生动物，不包括制品；而只有第三十条第一款、第四十九条规定的行为对象才是非国家重点保护野生动物及其制品。这就是说出售、利用非国家重点保护野生动物制品的，只要不用于制作食品，即使无合法来源证明也不能处罚。这样的法律规定是存在巨大漏洞的。虽然有解释说，野生动物制品是指野生动物衍生物，而不是野生动物被肢解后的部分。即使将此处的“野生动物”概念作扩大解释，而将“制品”概念作缩小解释，如将野生动物残体、剥皮或肢解后的粗加工物等解释为“野生动物”而非“制品”，那也敌不过出售、利用者逃避处罚的“聪明劲”。将野生动物腌成咸肉、制成干货，甚至加工成熟食，这些东西总不能排除“制品”之列吧？也许有人会说，这些都是食品，生产、经营需要提供合法来源证明啊。可用什么证明这些制品只能用于制作食品而不能另作他用？喂猫、喂狗、搞展览、搞研究，行不行啊？《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第二款规定：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”对私权主体而言，法无禁止皆自由，只要东西没吃进嘴里，一切皆有可能啊！要知道，将野生动物制品认定为食品的举证责任在执法机关，要排除合理怀疑真不是一件容易的事情。

其三，使用合法来源证明的问题。有关主管部门在批准狩猎、进出口等行政许可时，是按照一事（一批次）一证发放批准文件的，而进入出售、利用环节后，该批次的野生动物很可能会被分成若干份进行流通，由此造成一份证明文件和若干需证明对象之间的矛盾。如某山区按照野生动物保护主管部门批准的狩猎计划猎捕了10头野猪，然后被3个买家在某市场上出售给10个餐馆老板，那么这一张狩猎证如何用来证明这10头野猪？如果可用证明复印件，谁又来证明这些复印件的真实性？再者，野生动物在进入出售、利用环节后，形态可能会发生很大改变，甚至是面目全非，如何用原始的许可证件去证明，这是一件很伤脑筋的事情。如合法狩猎的10头野猪被餐馆做成菜肴，那么一张原始的狩猎证又如何证明其合法性？证明的逻辑性、说服力或公信力又如何体现？这的确是需要用智慧来解决的问题。

其四，辨别物证是否相符的问题。以证辨物或以证证物，基本方法就是通过证物之间的关联性来确认一致性，关联性越强，一致性就越肯定。以狩猎证来证明“三有”野生动物的合法性，就是这个道理。狩猎证其实包含有两个环节和两个方面的信息：一是在批准行政许可时，该证件记载的是种类物信息，如野猪10头，究竟是哪10头野猪？不确定。二是在实施行政许可后，证件所记载的种类物信息就被特定化了，那10头野猪就是本次狩猎的10头野猪，而不是其它的野猪。但是，这种特定化之后的野生动物信息并没有反映到证件上，证件所记载和能反映出的信息仍是当初的种类物信息。再者，当许可对象形态改变，如10头野猪变成若干品系的菜肴，其改变后的信息不能反映到证件上，由此造成物品信息和证件信息的关联度降低，甚至成为事实上的“两张皮”。那么，这种缺乏充分关联性的证件也就失去了证据作用。要知道，仅凭猴性，是区分不了真假美猴王的。如此，非法野生动物及制品就会以“合法证件”（证件本身合法）为掩护而畅行无阻；而且一张“合法证件”可以为若干批次的同种类非法野生动物及制品作“护身符”。当生产、经营、利用者掌握有一定数量且不同种类的“合法证件”之后，他们便可以为所欲为，玩李代桃僵或是“一个盖子八个缸”的把戏，而执法机关即使明知有猫腻，也只能望洋兴叹。

其五，提供证明材料方式的问题。法律规定出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明，但并未规定什么人、在什么地点、什么时间、向什么人提供。由此，会带来执法争议和执法漏洞。如群众分别向森林公安机关和野生动物保护机构（有管理权无执法权）举报，某餐馆非法经营“三有”野生动物，当森林公安机关和野生动物保护机构分别履行执法权和监督管理权时，该餐馆应当向谁提供合法来源证明？还是都应当提供？假如该餐馆工作人员辩称证件由老板保存或证件保存在异处而当场不能提供，执法机关是否可以启动办案程序？如允许在另外时间提供，提供的期限又如何确定？如在此期限内，该餐馆提供了所谓的“合法来源证明”，即使有买卖、租借、挪用的嫌疑，执法机关又如何辨别真假？此外，本法第二十七条第四款（规范条款）规定的应当“提供”合法来源证明，与第四十八条第二款（处罚条款）规定的未“持有”合法来源证明，是否完全呼应？“提供”与“持有”是否同义或对应？这一系列问题，需要认真研究并予以明确。

其六，判定证明责任正义的问题。前面所讨论的是有证件的野生动物及制品是否合法的问题，此处所要讨论的是无证件的野生动物及制品是否非法的问题。《中华人民共和国野生动物保护法》第四十八条第二款规定了对违反第二十七条第四款规定，未持有合法来源证明出售、利用非国家重点保护野生动物的处罚；第四十九条规定了对违反第三十条第一款规定，生产、经营使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作食品的处罚。这其中实际上包含有一个法律推定，即将未提供（持有）合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品，推定为非法，然后据此对有关行为进行处罚。这种法律推定是否可靠？是否经得起事实检验？未必。如某餐馆从一养殖场购买了50斤青蛙准备做成菜肴出售，在执法机关调查时，该餐馆不能出示合法来源证明，但辩称是从该养殖场购买的人工繁育青蛙。如此，执法机关可以认定其为非法而给予处罚吗？从表象上看，该餐馆确实违反了程序正义，但并未违反实体正义，对其处罚实际变成了对没有持证行为的处罚，而不是对经营、利用非法来源野生动物行为的处罚，这恐怕有违立法目的。法律推定不仅仅是为了保证程序正义，其最终目的还是为保证实体正义。因此，法律在设立推定时，一般会同时规定排除规则，即“有相反证据足以推翻的除外”之类。也许有人会说，既然有相反证据足以推翻法律推定，那就必然能提供或者会持有合法来源证明，而不会发生被处罚情形。这个逻辑并不必然成立。要提供或需持有什么样的合法来源证明，一般是由法律或野生动物主管部门规定的，如狩猎证、进口许可证等，且其形成时间在执法机关调查之前；但是，提供反证的形式可以多种多样，证据种类和标准也不一而足，如证人证言等，且其形成时间可以在执法机关调查之后。因此，对未提供或者未持有合法来源证明者进行处罚，该不该规定抗辩权利或提供反证机会，的确有进一步研讨的必要。

基于以上出售、购买、利用受保护野生动物及其制品问题，在完善管理制度时，应当把握以下五点：

其一，要明确规定什么野生动物及其制品可以出售、购买、利用。这首先要确立一个原则，即出售、购买、利用野生动物及其制品应当以一般禁止为原则，为个别许可为例外。

一般情况下，应当禁止出售、购买、利用受保护野生动物及其制品。特别是对于犀牛角、虎骨、象牙等敏感野生动物及其制品，必须严格遵守CITES公约规定。2018年10月，国务院废止了《国务院关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》（国发〔1993〕39号），下发了《国务院关于严格管制犀牛和虎及其制品经营利用活动的通知》（国发〔2018〕36号），结果引起舆论强烈反应。2个月后，国家林草局新闻发言人宣布，延缓出台《通知》的实施细则，给犀牛和虎及其制品经营利用活动按下了“暂停键”。此外，对活熊取胆汁，社会争议也很大。对此类国际舆论、公众意见与情绪，立法不能不予以重视。

允许出售、购买、利用野生动物及其制品的，其实只有以下三类情形：

一是因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，需要出售、购买、利用野生动物及其制品的。其野生动物及其制品不限于人工繁育而来，也可以来自于野外种群，当然这需要严格控制。

二是出售、购买、利用列入可以商业性人工繁育野生动物名录的人工繁育野生动物及其制品的。其野生动物及其制品仅限于人工种群。这里面包括法律没有明确具体规定而实践中又“开了口子”的制药、皮毛利用等。《中华人民共和国野生动物保护法》第二十九条第二款虽然规定，“野生动物及其制品作为药品经营和利用的，还应当遵守有关药品管理的法律法规。”但该原则规定并没有清晰界定什么野生动物及其制品可以入药什么不可以，这种类型的出售、购买、利用，应当限定在列入可以商业性人工繁育野生动物名录的人工繁育野生动物及其制品。

三是出售、购买、利用列入人工繁育可食用野生动物名录的人工繁育野生动物及其制品的。其野生动物及其制品仅限于人工种群。这里面可能包括人工繁育的梅花鹿、马鹿、疣鼻栖鸭、绿头鸭、环颈雉、火鸡、珠鸡、石鸡、蓝孔雀、蓝胸鹑、鹌鹑等。当然，这部分野生动物也在可以商业性人工繁育野生动物名录之列，但该部分野生动物及其制品的管理要更加严格。

为做到该管住的坚决管住，该放开的大胆放开，对列入可以商业性人工繁育野生动物名录、人工繁育可食用野生动物名录的野生动物的人工种群，不再列入国家重点保护野生动物名录、有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施。具体来说，就是以上人工繁育的野生动物及其制品出售、购买、利用放开了，而且行政主管部门和管理方式也有所不同。其中，对列入人工繁育可食用野生动物名录的野生动物，依照《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国食品安全法》有关规定进行管理。

其二，要《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定设立行政许可。对出售、购买、利用列入可以商业性人工繁育野生动物名录、人工繁育可食用野生动物名录的人工繁育的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，取得专用标识，凭专用标识出售和利用，不需要另行许可。

对因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊情况，需要出售、购买、利用受保护野生动物及其制品的，则应当设立行政许可制度。现行法律为迎合“放管服”改革需要，而特意回避或取消某类行政许可，这是对“放管服”改革的曲解。“放管服”改革的重点在深化商事制度改革，而不是对《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定的事项进行核减和放开。该条规定，下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。显而易见，出售、购买、利用野生动物及其制品，无论是国家重点还是非重点，都符合以上三项规定的设立行政许可条件，理应依法设立行政许可。这既是对国家安全、生态安全负责，也是对公共安全、人民生命健康安全负责。

其三，要对出售、购买、利用的野生动物及其制品实行专用标识制度。如前所述，现行法律规定的提供狩猎、进出口等合法来源证明制度，不能保证物证相符，具体到野生动物及其制品个体，即使当事人能提供狩猎、进出口证明，也不能确定该个体为证件所列物品。因而，必须变“整体查验”+“形式证明”为“个体查验”+“实质证明”。因此，为防止非法猎捕的野生动物及其制品假人工繁育之名流于市场和餐桌，也为了防止人工繁育野生动物者非法收购、出售、利用无合法来源的野生动物及其制品，有必要实行专用标识制度，保证可追溯。

对许可猎捕的野生动物，县级人民政府野生动物保护主管部门在查验合格后，对所有的野生动物个体，都现场标志了专用标识，所以无需另行标志专用标识。

对列入可以商业性人工繁育野生动物名录、人工繁育可食用野生动物名录的人工繁育野生动物及其制品，则可以凭人工繁育许可证，按照设区的市级以上人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用。

其四，要规定禁止非法持有野生动物及其制品。对持有无合法来源野生动物及其制品的，法律应当作出否定性评价，禁止任何单位和个人持有无合法来源野生动物及其制品，从而为规范野生动物利用，特别是全面禁止滥食野生动物提供有力的法律武器。当然，对通过合法途径获得的野生动物及其制品，特别是在法律规定之前购买的一些野生动物制品，如用具和装饰品等，自当排除在非法持有之外。

其五，要规定经营利用受保护野生动物及其制品向市场监督管理部门申请登记注册制度。将《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第二十五条、第二十六条规定进行综合，设立统一的经营利用受保护野生动物及其制品向市场监督管理部门申请登记注册制度，包括经营利用人工繁育的野生动物及其制品在内，同时规定经核准登记的经营利用者的法律义务，即不得收购、出售无合法来源证明和检疫证明的野生动物及其制品。

九、建议规定禁止滥食野生动物及其制品

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第三十条规定，作为修改后的第三十四条。具体为：

第三十四条  对人工繁育技术成熟稳定的野生动物，经严格科学论证，可以食用的，纳入国务院野生动物保护主管部门、农业农村主管部门、卫生健康主管部门、市场监督管理主管部门制定的人工繁育可食用野生动物名录。对列入名录的人工繁育的野生动物，依照《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国食品安全法》有关规定进行管理。

禁止生产、经营、运输、携带、寄递除前款规定以外的野生动物及其制品制作的食品。

禁止购买、食用除本条第一款规定的附有专用标识和检疫证明以外的野生动物及其制品。

修改理由：在之前修订《中华人民共和国野生动物保护法》时，对能否食用野生动物及其制品是有激烈争论的，最终法律作出了让步，不仅没有禁止食用野生动物及其制品，而且对允许食用的条件也开了不小的“方便之门”。

《中华人民共和国野生动物保护法》第二十八条规定：“对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。对列入名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用，保证可追溯。

“对本法第十条规定的国家重点保护野生动物名录进行调整时，根据有关野外种群保护情况，可以对前款规定的有关人工繁育技术成熟稳定野生动物的人工种群，不再列入国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施，但应当依照本法第二十五条第二款和本条第一款的规定取得人工繁育许可证和专用标识。”

第三十条规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。

“禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”

根据以上规定，以下两类野生动物，法律没有禁止用来制作食品。一是列入《人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录》的人工繁育野生动物。譬如，人工繁育的梅花鹿、马鹿、虎纹蛙、鸵鸟、美洲鸵、大东方龟、尼罗鳄、湾鳄、暹罗鳄等。二是有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品。譬如，人工繁育非国家重点保护的鸟类、蛇类、蛙类、麂类、獾类、果子狸、绿头鸭、蓝孔雀、禾雀等数百种。

2003年SARS疫情之后，当年8月4日，国家林业局下发《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》（林护发〔2003〕121号），核定梅花鹿、非洲鸵鸟、火鸡、中国林蛙、湾鳄、蝎子等54种陆生野生动物的商业性驯养繁殖技术成熟，按照我国有关法律法规规定，可以从事经营性驯养繁殖和经营。

在解读以上文件规定精神时，国家林业局一位负责人特别强调，不少野生动物往往会带有病菌病毒，因此，加强卫生防疫管理是野生动物驯养繁殖利用的一项基础性工作。列入《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》的物种，仅表明该物种从驯养繁育技术的角度和野生动物保护的角度已具备商业性驯养繁殖利用的条件，并不表明该物种没有携带病菌病毒。

在驯养繁殖经营时，还必须按照１２部门的联合通知和《国家林业局关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等５４种陆生野生动物名单的通知》的要求，依法强化驯养繁殖利用的检疫和卫生防疫管理。对这些物种的驯养繁殖利用，必须依法符合动物防疫、检疫的要求；其中，驯养繁殖产品依法经动物检疫合格作为食品的，其卫生检验、监督还必须依照国家食品卫生法律法规的规定办理。凡达不到要求的应限期整改，逾期仍达不到要求的，不得从事驯养繁殖活动。

2012年10月23日，国家林业局2012年第9号公告发布了《国家林业局规范性文件清理结果》，公告《国家林业局关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》失效。为什么废止该文件？很大可能性不是因为其利用范围过广，而恰恰相反，是为了给人工繁育野生动物“松绑”，以便可以在更大范围内人工繁育野生动物，更快发展野生动物产业。

2016年《中华人民共和国野生动物保护法》修订后，虽然第二十七条、第三十三条规定，出售、购买、利用、运输特定野生动物及其制品，需持有或附有检疫证明，但是，迄今为止，鲜有对野生动物及其制品实施检疫的公开报道。

立法和政策制定者曾经设想，有“驯养繁殖技术成熟+检疫”进行控制，商业性经营利用应该没有问题，包括进入食品领域。如今，新冠肺炎疫情暴发，证明这一政策有重新认真检讨的必要。以野生动物及其制品制作食品，绝不只是“驯养繁殖技术成熟+检疫”这么简单。“驯养繁殖技术成熟”，只能解决破坏野生动物野外种源问题，或者说只能解决林业主管部门职责范围内的事情，但是，能不能用野生动物及其制品制作食品，还涉及食品安全、文化、伦理等诸多问题。

常规检疫能解决野生动物及其制品食用安全问题吗？经过SARS和新冠肺炎疫情后，其答案显而易见是否定的。一个简单的道理是，SARS和新冠肺炎疫情发生前，检疫部门都不知道有这么一种病毒存在，如何检疫？现在如果不对利用野生动物及其制品制作食品加以严格控制，谁也说不准将来还会不会发生一种什么新的病毒疫情？检疫部门又如何“未卜先知”实施检疫呢？

至今还有人认为，人类狩猎和驯养野生动物几千年，之前也未见由野生动物及其制品引起人类疫情。这个问题其实不难回答。其一，过去科技和卫生水平不如现在发达，即使存在此类疫情，也可能没有发现、证实或记载。其二，过去人类对野生动物及其制品的利用是有限的，远不如现在的大范围、大规模和恣意妄为。其三，过去的生态环境条件相对较好，依靠自然力量自我净化与免疫的能力要胜于高度工业化的时代。其四，过去的城市人口和交通条件使得人们的聚集与流动比较有限，远不如现在的接触指数和传播速度。

因此，驯养繁殖技术成熟绝不等于可以商业性经营利用，特别是用于制作食品。能否利用野生动物及其制品制作食品，不仅要考虑种源条件，更要考虑食品安全、生态文化与道德伦理。如此有必要对食用野生动物及其制品进行严格控制，绝不能当作什么新兴产业、朝阳产业来发展。

在法律规定中，应当确立“以禁止食用为原则，以个别解禁为例外”的利用方针，将禁止食用野生动物及其制品作为一项大的原则明确下来。对人工繁育技术成熟且经过食品安全认证、生态伦理评估的野生动物人工种群，如梅花鹿、马鹿、野鸡、野鸭等，法律可以授权林业、农业农村、卫生健康、市场监管等有关主管部门制定《人工繁育可食用野生动物名录》，对列入名录的野生动物，依照《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国食品安全法》有关规定进行管理；对未列入该名录或者虽列入该名录但未附有专用标识和检疫证明的野生动物及其制品，一律禁止食用。

十、建议完善出售、购买、利用猎捕工具、野生动物及其制品交易平台与服务场所管理制度

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第三十一条、第三十二条规定，分别作为修改后的第三十五条、第三十六条。具体为：

第三十五条　禁止为出售、购买、利用野生动物或者禁止使用的猎捕工具发布广告。禁止为违法出售、购买、利用野生动物及其制品发布广告。

网络交易平台、商品交易市场、物业出租与管理者等发现有违反前款规定情形的，应当及时采取删除、屏蔽、断开链接、终止服务、遮挡、拆除等必要措施予以消除，并通报该场所所在地县级人民政府市场监督管理部门。

第三十六条　禁止网络交易平台、商品交易市场、出租物业、冷库等场所，为违法出售、购买、利用、贮存野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易、贮存服务。

网络交易平台、商品交易市场、物业出租与管理者等发现有违反前款规定情形的，应当及时采取删除、屏蔽、断开链接、终止合同与服务等必要措施，并通报该场所所在地县级人民政府野生动物保护主管部门。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》第三十一条规定：“禁止为出售、购买、利用野生动物或者禁止使用的猎捕工具发布广告。禁止为违法出售、购买、利用野生动物制品发布广告。”

该法第三十二条规定：“禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所，为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务。”

以上规定存在的主要问题是：网络交易平台、商品交易市场、出租屋、仓库、冷库等场所等交易与服务场所，既是违法出售、购买、利用猎捕工具、野生动物及其制品的“重灾区”，也是规范管理的重点与难点。但是，现行法律规定过简，规范对象不全面，规范主体不完整，规范内容不完善。

其一，规范的对象不全面。该法第三十一条后段规定：禁止为违法出售、购买、利用野生动物制品发布广告。此处没有规定禁止为违法出售、购买、利用野生动物发布广告。实践中，为违法出售、购买、利用野生动物发布广告的现象层出不穷，而且在本法第五十条规定的法律责任中，其表述是“为出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具发布广告的”。因此，该法第三十一条遗漏规范对象，显属立法疏忽。

其二，规范的主体不完整。就违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供服务来说，不只有网络交易平台、商品交易市场等交易场所以及依托该场所的交易服务，还有其他一些服务场所以及依托该场所的其他服务，譬如，出租屋、仓库、冷库等场所提供的交易、贮存、冷藏等服务。

其三，规范的内容不完善。就发布猎捕工具、野生动物及其制品广告来说，发布人有的是出售人，有的是交易平台和场所，如果是出售人未经交易平台和场所管理人同意而发布，那么交易平台和场所管理人在发现后，应当有什么法律义务以及采取什么方式来消除广告，法律未作规定，这是一个漏洞。

就提供非法猎捕工具、野生动物及其制品交易服务来说，有的是交易平台和场所明知存在违法行为而提供交易服务，有的是事先不知而事后得知的，如果是事后发现的，交易平台和场所管理人应当有什么法律义务以及采取什么方式来制止违法行为，法律未作规定，这也是一个漏洞。

因此，在完善出售、购买、利用猎捕工具、野生动物及其制品交易平台与服务场所管理制度时，一方面要增加对出租物业、冷库等场所管理规定，另一方面要增加交易平台与服务场所的法律义务，以有效遏止住有关责任单位和责任人“放任不管”的现象。

十一、建议完善野生动物及其制品运输制度

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第三十三条规定，作为修改后的第三十七条。具体为：

第三十七条  运输、携带、寄递受保护野生动物及其制品、本法第三十一条第一款规定的人工繁育野生动物及其制品的，应当附有专用标识和检疫证明。

运输、携带、寄递进口或者出口的受保护野生动物或者其制品的，应当提供允许进出口证明书和检疫证明。

前款规定的野生动物及其制品运输人与承运人应当接受公安、交通和野生动物保护主管部门和动物卫生监督机构的检查，并当场提供前款规定的证件。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》第三十三条规定：“运输、携带、寄递国家重点保护野生动物及其制品、本法第二十八条第二款规定的野生动物及其制品出县境的，应当持有或者附有本法第二十一条、第二十五条、第二十七条或者第二十八条规定的许可证、批准文件的副本或者专用标识，以及检疫证明。

“运输非国家重点保护野生动物出县境的，应当持有狩猎、进出口等合法来源证明，以及检疫证明。”

以上对野生动物的运输管理制度与经营、利用管理制度大部分相类似，如在“三有”野生动物及其制品管理一块，都没有设立行政许可制度，但都设有证明责任制度。在国家重点保护野生动物及其制品管理一块，运输管理制度与过去相比“退步”了，取消了行政许可制度，而代之以证明责任制度。这就是说，在非法经营利用“三有”野生动物执法中存在的问题，在非法运输执法中，将扩展至所有保护野生动物及制品，即使是国家重点保护野生动物及制品也不能幸免。其存在的共性问题在此不赘述。需要着重研究的是，运输野生动物出县境问题。

该法第三十三条规定了运输、携带、寄递国家重点保护野生动物及其制品出县境，以及运输非国家重点保护野生动物出县境的管理制度，第四十八条规定了对违反以上管理制度行为的处罚。就“出县境”这一规定而言，主要存在四个方面的问题：

其一，出县境目的问题。一定的管理制度总是与一定的立法目的相适应的，要弄清野生动物及制品运输管理制度的由来，那就要追根溯源，探明其立法目的是什么。从出县境运输野生动物（制品）需要持有合法来源证明来看，其目的显然是要控制非法来源的野生动物（制品）进入运输环节，根子在防止非法猎捕野生动物上。那么，规定出县境运输需持有合法来源证明是何意图？为什么不规定凡运输野生动物（制品）都应持有合法证件？按照这个逻辑进行推理，那就是运输非法来源的野生动物（制品）完全或者基本上都发生在出县境，而县境内运输完全或基本上不会发生。事实果真如此么？显然不是。在运输非法来源的野生动物（制品）问题上，出县境与不出县境没有什么差别。将运输野生动物（制品）区分为出县境与不出县境分别进行管理，从保护野生动物的角度讲是没有科学性的。这一管理制度的形成，应该是从老野保法运输国家重点保护野生动物及其制品行政许可制度改头换面而来。要知道，许可制度与证明制度有着很大差别，如果说行政许可制度在一定程度上可能影响流通效率，区分出县境与不出县境对于提高某方面效率还有一定作用的话，那么证明制度几乎与效率无干，随身携带合法证件备查会影响多大效率呢？在原实行许可管理模式下，非法运输现象已很严重，如今将许可“降格”为证明，且还限定在出县境运输上，这对野生动物而言恐怕是凶多吉少。

其二，出县境证明问题。既然是出县境运输才需要持有相关证件，那么根据私权主体“法无禁止皆自由”原则，在县境内运输就无需持有证件，执法机关也无权要求当事人出示证件。当发现一车无证运输的野生动物时，执法机关如何判断是否为跨县境运输？又如何证明？如询问当事人，当事人辩称为县境内运输，但拒不说明起运地点；或者是当事人保持沉默，拒不回答执法机关询问，执法机关奈何？也许有人说，可以调查车辆行驶轨迹啊。我们说执法机关所要证明的是运输的野生动物（制品）出县境，而不是运输车辆出县境，运输工具出县境不等于其装载的货物出县境。如湖北某县执法机关从河南到广东的车辆上查获20只雕鸮，难道说该野生动物就不能是在该县装运的？除非有全程监控，执法机关要排除在本县装运的合理怀疑可谓是难上加难。要知道，认定某行为非法，举证责任在执法机关，当事人可以不用证明是从本县装运，而执法机关却要证明不是从本县装运。因此，执法机关即使查获无证运输的野生动物（制品），也不能贸然行事。是放还是扣？有得执法机关纠结。

其三，出县境控制问题。因为是出县境无证运输野生动物（制品）才构成非法，那么意味着执法机关即使发现有非法运输的嫌疑，也不能擅自行动，必须等出县境事实出现才可能作为案件办理。理论上看起来也没大错，但实践中如何操作呢？如群众举报某人准备偷运10箱青蛙至外地，正在装车。执法机关是查还是不查？如查，那也不能立即干，而要等青蛙出县境后才能动手。假如运输车辆上了高速公路，执法机关如何控制？是否不用顾及公路“三乱”问题？即使运输车辆不上高速公路，如发现有人跟踪，于是就地停车或在县内转悠，执法机关奈何？即使没发现有人跟踪，为小心起见，运输车辆在县界附近停止下来，确认周边无人无车后再过县境，那么，执法机关是否只能一直在暗中耗着，陪着玩猫捉老鼠的游戏？如果运输车辆出了县境，执法机关能否在他县境内跟踪、调查、实施控制措施？要知道，当事人是否有合法来源证明，这时还是一个未知数啊。在是否违法不确定的情况下，执法机关会在他县境内采取控制措施？在依法执法的原则下，执法机关最理性的选择应该是多一事不如少一事。

其四，出县境管辖问题。如不出县境不违法，本县执法机关自然不能作案件办理；那么出了县境，起运地执法机关就可以作案件办理么？一种说法是不能。其理由是：非法运输行为是从出县境的那一刻才开始发生的，非法行为发生地在外县而不在本县。按照违法行为地管辖原则，起运地执法机关是无权管辖的。既然非法行为不发生在本县，本县执法机关也无权管辖，那操哪门子心啊？！各人自扫门前雪就好。有人说，应该移交啊。但是，在本县境内，非法行为就没有发生，此时连案件受理问题都谈不上，何来移交之说？最多可作为信息通报邻县。由于在本县境内运输，当事人没有提供合法来源证明的义务，所以，本县通报邻县的信息并不能确定违法与否。这就好比是，某县执法机关对邻县的执法机关说，兄弟，有一车运输野生动物的，你们去查查看有没有手续？想想看，邻县执法机关会是什么感受？有没有一点受上级指挥的味道？如果确定是无证运输信息，邻县执法机关自然不能有案不查，如果是不能确定非法与否的信息，邻县执法机关有没有不查的权力？值得认真探讨。也有人说，只要是出县境无证运输，那么从起运地至行为终止地，都是违法行为发生地，所在县以上执法机关都有管辖权。这种说法应该是很有道理的。当一个无证运输行为开始的时候，并不能确定其是否为非法，如不出县境，自无非法之论；如出县境，该行为自然就是非法的。这里只有一个运输行为：从起运到终止的运输全过程；而不能人为地将其区分为两个运输行为：本县境运输和出县境运输。如果将出县境运输单独作为一个运输行为的话，那么该行为的起始地在县境界线上，如此，这一段的运输就相对地变成“县内运输”了，又何来非法之论？所以，站在本县和外县的角度看问题，结论会有所不同。在执法实践中，应当对此予以明确。

完善野生动物的运输管理制度的关键点在三个方面：

一是要明确“监督管理什么”，所以应当规定运输人和承运人义务，明确需要提供的证明或证件，并且要货证同行，核心在于保证物证相符，所有野生动物及其制品个体的合法性均可当场验证。

二是要明确“谁来监督管理”，所以应当规定公安、交通、野生动物保护主管部门和卫生监督机构的监督检查权，公安、交通部门不一定是会专门检查野生动物及其制品运输，而是在履行其他工作职责时，有权一并检查野生动物及其制品。

三是要明确“如何监督管理”，所以应当规定对运输的全过程都要实施监督管理，而不限于出县境。

十二、建议理顺野生动物保护工作职责

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第三十四条规定，作为修改后的第三十八条。具体为：

第三十八条  县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当对科学研究、猎捕、收购、出售、加工、利用、运输、寄递野生动物及其制品等活动进行监督管理。

县级以上人民政府其他有关部门，在履行各自工作职责时，发现有违法猎捕、经营、加工、利用、运输、寄递等利用野生动物及其制品的活动的，应当及时制止，并通报当地人民政府野生动物保护主管部门。

修改理由：《中华人民共和国野生动物保护法》第三十四条规定：“县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当对科学研究、人工繁育、公众展示展演等利用野生动物及其制品的活动进行监督管理。

“县级以上人民政府其他有关部门，应当按照职责分工对野生动物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等活动进行监督检查。”

在以上规定中，野生动物保护工作职责是分割的。县级以上人民政府野生动物保护主管部门只负责对科学研究、人工繁育、公众展示展演等利用野生动物及其制品的活动进行监督管理；对野生动物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等活动进行监督检查的职责，法律则授予了县级以上人民政府野生动物保护主管部门之外的其他有关部门，但具体由什么部门履行什么监督检查职责，法律没有作出明确具体规定。

再者，该法第四十八条与第四十九条规定，非法经营、利用、运输野生动物及其制品的行政处罚权，由野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工行使，但是，如何进行职责分工，法律没有作出明确具体规定，实践中也存在争议。

这种分部门分环节分场所监督管理和行政处罚模式，客观上造成了部门之间职责不清和责任不明的现象。譬如，某人将非法猎捕的野生动物拿到集贸市场出售，野生动物保护主管部门会认为是市场监督管理部门的责任，是监督管理缺位；而市场监督管理部门会认为是野生动物保护主管部门的责任，是猎捕管理不力。究竟是由野生动物保护主管部门按照非法狩猎处罚，还是由市场监督管理部门与野生动物保护主管部门按照职责分工，以非法出售或运输野生动物处罚，有关部门是自说自话，争论不止。

再如，按照《中华人民共和国野生动物保护法》第三十四条第二款规定，县级以上人民政府有关部门，譬如交通、邮政等主管部门，应当按照职责分工对野生动物及其制品运输、寄递活动进行监督检查，但是，该有关部门在监督检查中发现有违法行为的，又无权进行行政强制和行政处罚，而是应当按照《中华人民共和国野生动物保护法》第四十八条规定，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者市场监督管理部门按照职责分工进行处罚，形成了行政监督检查权与行政处罚权的“硬分离”。

《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》确定了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则。虽然该原则适用于商事制度，但野生动物及其制品经营利用从大范围来讲也可归于商事活动，依照该原则来加强行政许可后的事中事后监管也可以说有政策依据。再者，《中华人民共和国野生动物保护法》第三十四条第一款规定，已将对科学研究、人工繁育、公众展示展演等利用野生动物及其制品活动的监督管理权，授予县级以上人民政府野生动物保护主管部门。因此，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门统一行使野生动物保护的监督管理与检查权于法于理于情都是适当的。

当然，将野生动物保护的监督管理与检查权交由野生动物保护主管部门统一行使后，县级以上人民政府其他有关部门，譬如市场监督管理、交通、邮政、公安、动物卫生监督等部门或机构，也不是卸下责任，甩手不管，而是其在履行各自工作职责时，同样有监督和检查出售、购买、利用、运输、寄递野生动物及其制品的职责和权力，发现有违法猎捕、经营、加工、利用、运输、寄递等利用野生动物及其制品的活动的，应当及时制止，并通报当地人民政府野生动物保护主管部门，这是其法律义务。譬如公安机关的交警、治安检查站或是交通部门的运输管理机构等，虽然不负有专门的运输野生动物及其制品监督管理职责，但是他们在依法检查车辆时，如果发现有运输野生动物及其制品的，有权依照野保法的该条规定进行检查，发现违法行为的，就应当通报当地人民政府野生动物保护主管部门，构成犯罪的则移送其他警种立案侦查。

以上这种野生动物保护的监督管理是一种“一个部门统一管理+有关部门配合支持”模式，其责任并不专属于野生动物保护主管部门，而是一种双层责任，有主次之分。野生动物保护主管部门在第一层级，有全部的监督管理与行政检查权，其他有关部门和机构在第二层级，在履行各自工作职责时对不同的方面或环节进行监督检查。这种统分模式既有利于统合力量，又有利于分清责任，应当是一种相对可行的制度措施。

十三、建议完善野生动物放生管理制度

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第三十八条规定，作为修改后的第四十二条。具体为：

第四十二条　禁止购买野生动物放生，因物种保护经县级以上人民政府野生动物保护主管部门批准的单位除外。

任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。

修改理由：放生是有别于放归的概念。放生，是指将野生动物放到野外环境的行为。放归则是指将人工繁育、救护受伤的野生动物等放到其生存的野外状态，这是保护、拯救野生动物的行为。

购买野生动物放生看似是善举，但实际上是刺激或纵容了违法犯罪行为。正确的做法是向有关单位举报，使非法出售野生动物的人受到依法查处，这样不但能解救野生动物，而且能从源头上遏止破坏野生动物资源的行为。

再者，很多购买野生动物放生的，是盲目和随意的，很多人根本不了解自己在放生的是什么，环境是否允许放生，放生后这些动物是否能够顺利融入到自然体系中，同时不会破坏环境。而这也导致近年来让人迷惑的放生行为越来越多，各种不科学的放生引发了诸多生态和社会问题。

最常见的大概就是惊吓、伤害到其他人。2019年6月，两男子为求福报在广东购买了大量毒蛇，然后运到中部省份一自然保护区和风景名胜区放生，结果导致当地村民被咬死。此外，还有在网络和市场上购买诸多外来物种放生的，致使放生地生态环境造成严重威胁。可以说因迷信购买野生动物放生，已成为一大社会公害，必须严厉禁止，并规定相应法律责任。但是，在《中华人民共和国野生动物保护法》中并无非法放生的法律责任，这是法律的一大漏洞，有必要予以完善。

十四、建议增加行政强制和约谈规定

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中增加有关行政强制措施、行政强制执行方式与约谈规定，作为修改后的第四十五条。具体为：

第四十五条  县级以上人民政府野生动物保护主管部门、行政执法机关以及其他负有野生动物监督检查职责的部门，有权采取下列措施：

（一）查阅、复制有关文件、资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存；

（二）查封、扣押无合法来源证明、检疫证明的受保护野生动物及其制品；

（三）查封、扣押非法猎捕野生动物、非法收购、出售、加工、运输猎捕野生动物及其制品的工具、设备或者财物；

（四）查封与破坏野生动物资源活动有关的场所。

县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者行政执法机关可以拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。

省级以上人民政府野生动物主管部门对野生动物资源保护工作不力、问题突出、群众反映强烈的地区，可以约谈所在地区县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人，要求其采取措施及时整改。约谈整改情况应当向社会公开。

修改理由：在《中华人民共和国野生动物保护法》中没有规定任何强制措施和行政强制执行方式，监督管理部门和执法机关在查获非法野生动物及其制品时，无法对涉案场所、物品、野生动物及其制品作出处理。譬如，执法机关在道路上查获一台非法运输野生动物的车辆，如何处理？绝大多数情况下，执法机关会将这些野生动物扣下，并作放生或无害化处理，但是这没有法律依据，有违法执法之嫌。而且，在实践中，也有一些违法行为人会对抗执法人员，强行转移、销毁涉案野生动物及其制品，而执法人员无计可施，甚至会被违法行为人“反告”。在非法猎捕野生动物、非法收购、出售、加工、运输猎捕野生动物及其制品形势如此复杂严峻的情况下，监督管理部门和执法机关竟然没有任何行政强制措施和行政强制方式，这很不正常。因而，在修订野保法时，参照《中华人民共和国森林法》第六十七条规定精神，规定与野生动物保护有关的行政强制措施与行政强制执行方式，不仅理所应当，而且迫在眉睫。

十五、建议规定涉野生动物公益诉讼制度

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中规定涉野生动物公益诉讼制度，作为修改后的第四十六条。具体为：

第四十六条　破坏野生动物资源造成生态环境损害或者他人人身伤害的，县级以上人民政府野生动物主管部门、卫生健康主管部门可以依法向人民法院提起诉讼，对侵权人提出损害赔偿要求。

修改理由：与我国民事公益诉讼制度相衔接。

十六、建议规定野生动物资源审计制度

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中规定野生动物资源审计制度，作为修改后的第四十七条。具体为：

第四十七条　审计机关按照国家有关规定对野生动物资源进行审计监督。

修改理由：党的十八届三中全会提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”《中华人民共和国野生动物保护法》应当从法律层面予以明确。

十七、建议完善有关法律责任

（一）修改原法第四十五条、第四十六条规定的法律责任

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第四十五条、第四十六条规定，作为修改后的第五十一条。具体为：

第五十一条（非法猎捕受保护的野生动物）  违反本法第二十条、第二十一条、第二十四条规定，猎捕受保护野生动物的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门、海洋执法部门按照职责分工没收猎获物、猎捕工具和违法所得，并处猎获物价值二倍以上十倍以下的罚款，罚款数额不足五万元的，并处五千元以上五万元以下的罚款；没有猎获物的，并处五千元以上五万元以下的罚款；持有猎捕证的，吊销猎捕证。

违反本法第二十二条第一款规定，猎捕者未向猎捕地县级人民政府野生动物保护主管部门书面报告、申请查验或者提供资料的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门处以批准猎捕野生动物价值二倍以下的罚款。

（二）增加违法出售、购买、运输猎捕野生动物工具的法律责任

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》增加一条，作为修改后的第五十二条。具体为：

第五十二条（违法出售、购买、运输猎捕野生动物工具）  违反本法第二十三条第三款规定，出售、购买、运输猎捕野生动物工具的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收猎捕野生动物工具和违法所得，并处猎捕野生动物工具价值五倍以上十倍以下的罚款；由县级以上人民政府市场监督管理部门吊销其营业执照。

（三）修改原法第四十七条规定的法律责任

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第四十七条规定，作为修改后的第五十三条。具体为：

第五十三条（非法人工繁育野生动物）  违反本法第二十五条第二款、第三款、第四款规定，人工繁育受保护野生动物的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品，并处野生动物及其制品价值一倍以上五倍以下的罚款。

违反本法第二十六条第一款规定，不符合人工繁育野生动物条件或者在申请行政许可时虚假提供资料，未按照规定使用人工繁育子代种源，建立物种系谱、繁育档案和个体数据的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门责令限期改正；拒不改正的，吊销人工繁育许可证，并没收人工繁育的野生动物。

违反本法第二十八条二款规定，人工繁育野生动物者未向人工繁育地县级人民政府野生动物保护主管部门报送繁育野生动物情况和有关证明资料的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门处以人工繁育野生动物价值二倍以下的罚款。

（四）修改原法第四十八条规定的法律责任

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第四十八条规定，作为修改后的第五十四条。具体为：

第五十四条（非法出售、购买、利用、运输、携带、寄递和持有野生动物及其制品）  违反本法第二十九条、第三十条第一款、第二款、第三十二条第二款、第三十七条第一款、第二款规定，出售、购买、利用、运输、携带、寄递和持有受保护野生动物及其制品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款；情节严重的，吊销人工繁育许可证、撤销批准文件、收回专用标识，并由县级以上人民政府市场监督管理部门吊销其营业执照。

出售、购买、利用、运输、携带、寄递和持有受保护野生动物及其制品，未持有或者未附有检疫证明的，依照《中华人民共和国动物防疫法》的规定处罚。

出售、购买、利用、运输、携带、寄递列入人工繁育可食用野生动物名录的人工繁育的野生动物及其制品，违反其他法律法规规定的，一并依法处罚。

（五）增加未登记注册或者不按照登记注册的具体种类和数量经营利用野生动物及其制品的法律责任

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中增加一条，作为第五十五条。具体为：

第五十五条（未登记注册或者不按照登记注册的具体种类和数量经营利用野生动物及其制品）    违反本法第三十条第一款规定，未登记注册或者不按照登记注册的具体种类和数量经营利用野生动物及其制品的，由县级以上人民政府市场监督管理部门依照有关法律、法规、规章规定给予处罚；已登记注册的，撤销登记注册。

（六）修改原法第四十九条规定的法律责任

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第四十九条规定，作为修改后的第五十六条。具体为：

第五十六条（非法生产、经营、运输、携带、寄递使用受保护野生动物及其制品制作食品）  违反本法第三十四条第二款规定，生产、经营、运输、携带、寄递野生动物及其制品制作食品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门责令停止违法行为，没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款；由县级以上人民政府市场监督管理部门吊销其营业执照。

（七）增加非法购买和滥食野生动物及其制品的法律责任

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中增加一条，作为第五十七条。具体为：

第五十七条（非法购买和滥食野生动物及其制品）  违反本法第三十四条第三款规定，购买或者食用野生动物及其制品的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品、违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款。

（八）修改原法第五十条规定的法律责任

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第五十条规定，作为修改后的第五十八条。具体为：

第五十八条（违法发布猎捕工具、野生动物及其制品广告）  违反本法第三十五条规定，为出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具发布广告，或者不采取消除措施的，依照《中华人民共和国广告法》的规定处罚。

网络交易平台、商品交易市场、物业出租与管理者等不依法通报市场监督管理部门的，由该场所所在地县级以上人民政府市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。

（九）修改原法第五十一条规定的法律责任

修改建议：修改《中华人民共和国野生动物保护法》第五十一条规定，作为修改后的第五十九条。具体为：

第五十九条（为违法出售、购买、利用、贮存野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易、贮存服务）  违反本法第三十六条规定，为违法出售、购买、利用、贮存野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易、贮存服务的，由县级以上人民政府野生动物主管部门责令停止违法行为，限期改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处一万元以上五万元以下的罚款。

网络交易平台、商品交易市场、物业出租与管理者等不依法通报野生动物保护主管部门的，由该场所所在地县级以上人民政府野生动物保护主管部门责令改正；拒不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。

（十）增加与原法第三十八条规定相对应的法律责任

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中增加一条，作为修改后的第六十三条。具体为：

第六十三条（违法放生野生动物）  违反本法第四十二条规定，将野生动物放生至野外环境的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门责令限期捕回，处一万元以上五万元以下的罚款；逾期不捕回的，由县级以上人民政府野生动物保护主管部门代为捕回或者采取降低影响的措施，所需费用由被责令限期捕回者承担。

（十一）增加与原法第四十条规定相对应的法律责任

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中增加一条，作为修改后的第六十五条。具体为：

第六十五条（违法对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像）　违反本法第四十四条规定，对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像的，由市级以上人民政府野生动物保护主管部门责令停止违法行为，处二十万元以上一百万元以下的罚款。

（十二）增加行政处罚机关并综合治安管理处罚和依法追究刑事责任规定

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中增加一条，作为修改后的第六十六条。具体为：

第六十六条（公安机关行政处罚权、治安管理处罚和依法追究刑事责任）  公安机关按照国家有关规定，可以依法行使本法第五十条、第五十一条、第五十三条第一款、第五十五条、第五十六条、第五十八条、第六十三条规定的行政处罚权。

违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（十三）增加将有关违法信息记入社会诚信档案的规定

修改建议：在《中华人民共和国野生动物保护法》中增加一条，作为修改后的第六十七条。具体为：

第六十七条（将有关违法信息记入社会诚信档案）  违反本法规定受到行政处罚的，行政处罚机关应当将有关违法信息记入社会诚信档案，实行联合惩戒，并向社会公布。

其他有关法条根据以上修改意见和建议，在规定范围或者概念、词语表达上，作相应调整或修改。在此不一一赘述。

从现行《中华人民共和国野生动物保护法》可以看出，立法者实际上存在一种矛盾心态，一方面在该法第四条规定了“国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则”，另一方面，对野生动物特别是“三有”野生动物的经营利用管理实行了减政放权、删繁就简、提升效率的方针，从正面意义上讲可叫做平衡，从负面意义上讲那就是摇摆。不落实便无目的实现。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，如果可操作性不强或实施效果不好，那么一切美好的愿望都只可能是“看上去很美”。希望在修订《中华人民共和国野生动物保护法》时，可以痛下决心，以壮士断腕的气魄将野生动物经营利用制度规定得严格一些、具体一些、科学一些，尽量减少漏洞、减少歧义、减少损害，保证能够实现“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，保障公共卫生健康，推进生态文明建设，保护人民生命健康安全”的目的。